Van dos breves apuntes: uno habla del presupuesto y el otro de los principios tributarios. Como siempre, pueden descargarlos en formato Word tamaño A4, haciendo click en los enlaces.
PRESUPUESTO
Presupuesto público, presupuestos del Estado o presupuestos
generales de los poderes públicos es el documento financiero del estado u otro
poder del la administración pública, que balancea ingresos públicos y gasto
público en el año fiscal. El presupuesto constituye la expresión cifrada,
conjunta y sistemática de las obligaciones (gastos) que, como máximo, pueden
reconocer y los derechos (ingresos) que prevean liquidar durante el
correspondiente ejercicio (anual).
La aprobación de los presupuestos constituye una de las
atribuciones básicas del congreso o parlamento de un país, mediante la
correspondiente Ley de presupuestos; que es una norma legal, contemplada en
diversos ordenamientos jurídicos dictada por este órgano a finales de año (generalmente
los últimos días de diciembre) que regula todo lo concerniente a los
presupuestos para el año siguiente. Esta ley incluye la relación de gastos que
puede ejercer el Estado y los ingresos que éste debe alcanzar en el próximo
año. Además, es una ley de naturaleza mixta puesto que su función es
legislativa pero también de control. Por sus especiales características, la ley
de presupuestos puede tener una tramitación especial o distinta de las otras
leyes.
Se entienden por gastos al conjunto de erogaciones,
generalmente dinerarias que realiza el Estado para cumplir con sus fines, es
decir, satisfacer las necesidades de la sociedad. Por el contrario, los
recursos son el grupo de ingresos que tiene el Estado, preferentemente dinero
para la atención de las erogaciones determinadas por las exigencias
administrativas o de índole económico-social.
Para obtener estos recursos el Estado establece leyes
tributarias que deben estar acorde a lo que garantiza la Constitución del
país.
Elementos
fundamentales del presupuesto público
Carácter jurídico:
El presupuesto es una institución jurídica fundamental del Derecho Público, que
sanciona la competencia del poder legislativo para controlar la actividad
financiera del Estado, como manifestación del carácter representativo de la
soberanía popular que supone el parlamento.
Carácter político:
Documento de elaboración periódica, este carácter se deriva de su
naturaleza política y de instrumento de control, que ha de ser renovado
periódicamente.
El presupuesto adopta una forma contable. Desde este punto
de vista el presupuesto aparece formalmente equilibrado, lo cual no implica que
desde el punto de vista económico esté equilibrado.
El presupuesto supone una autorización de gastos y una
previsión de ingresos
Representa la concreción del plan económico de la Hacienda Pública.
El proceso
presupuestario
En todo este tiempo se pueden diferenciar para un
presupuesto cuatro fases que se solapan cronológicamente.
Elaboración
Se desarrolla en el poder ejecutivo y supone un sistema de
negociaciones múltiples entre los distintos responsables de la confección del
presupuesto y los diversos departamentos ministeriales y órganos del Estado.
Es obligación del estado de hacer el presupuesto, al ser
este un instrumento de preparación y control.
Aprobación
Una vez terminada la elaboración del presupuesto por el
gobierno debe pasar al parlamento respectivo donde se discute y, en su caso,
podrá aprobarse.
Ejecución
La ejecución presupuestaria no es más que la actividad de la Administración dirigida
a la realización de los ingresos y gastos previstos en el presupuesto para un
período determinado, por lo general anual.
El control se realiza durante el procedimiento mediante los
interventores y después del procedimiento comprueba el correcto gasto del
dinero.
Principios
presupuestarios
Principio de competencia popular
Corresponde al pueblo, titular de la soberanía nacional, la
fijación de todo cobro y pago del Estado. Esto se desarrolla en base a que al
Poder legislativo le corresponde la aprobación y promulga
Principio de universalidad
Los presupuestos deben recoger la totalidad de los ingresos
y gastos derivados de la actividad financiera del Estado, para que de esta
forma sea adecuadamente controlable por el Parlamento.
Principio de especialidad cualitativa, cuantitativa y
temporal
Los recursos deben asignarse exactamente para los objetivos
fijados en el documento presupuestario. Este principio queda atenuado a través
de las transferencias presupuestarias que autorizan el trasvase entre distitintos
conceptos del presupuesto siguiendo los procedimientos establecidos. La
autorización que supone el gasto público tiene como ámbito temporal el que fija
el presupuesto.
Principio de publicidad
la publicidad surje como una consecuencia inevitable al ser
el presupuesto una cuestión que afecta a todos los ciudadanos que han
determinado su contenido a través del parlamento.
El presupuesto
público en Argentina
El envío del Proyecto de la Ley se realiza sobre la base de lo establecido
por el artículo 75, inciso 8, de la Constitución Nacional,
referido a la atribución al Poder Legislativo de fijar anualmente el
Presupuesto General de Gastos y Cálculo de Recursos de la Administración Nacional
y de acuerdo al artículo 100, inciso 6, de la citada Constitución que asigna al
Jefe de Gabinete de Ministros la responsabilidad de enviar al Congreso el
Proyecto de Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y
aprobación del Poder Ejecutivo Nacional.
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Naturaleza de los
principios de la imposición
Los principios constitucionales son normas positivas cuyos
destinatarios son los poderes del Estado y ninguno de ellos puede infringirlos
so pena de invalidez de sus actos.
De ahí que dichos principios constituyen límites al
ejercicio del poder fiscal.
Principio de
legalidad
El Art 4° de la
C.N. establece la forma de integrar el Tesoro Nacional con el
cual el Gobierno Nacional ha de proveer a los gastos de la Nación.
Después de enumerar algunos recursos menciona "las
demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga
el Congreso general".
De esta manera se establece que el ejercicio del poder
fiscal corresponde al Congreso Nacional o a las Legislaturas provinciales, en
su caso.
El Art 17° consagra el principio de inviolabilidad de la
propiedad enunciando que "ningún habitante de la Nación puede ser privado de
ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley; la expropiación por causa de
utilidad pública debe ser calificada por ley y previamente indemnizada; ningún
servicio personal es exigible, sino en virtud de ley o de sentencia fundada en
ley; todo autor o inventor es propietario exclusivo de su obra, invento o
descubrimiento, por el término que le acuerde la ley; la confiscación de bienes
queda borrada para siempre del Código Penal argentino"
Luego brilla el precepto relativo a la materia tributaria
con la siguiente redacción: "Sólo el Congreso impone las contribuciones
que se expresan en el artículo 4°"
El principio de
legalidad comprende los siguientes corolarios:
Es el Congreso Nacional el titular del Poder Fiscal en la
esfera de la creación del impuesto o de las exenciones.
Necesidad que el Congreso establezca en el texto legal todas
las normas que definen el hecho imponible en sus diferentes aspectos: objetivo,
subjetivo, cuantitativo, temporal y espacial. Hay una tendencia a atenuar dicho
principio, considerándoselo satisfecho cuando el Congreso define los elementos
fundamentales del presupuesto legal del gravamen y delega en el Poder Ejecutivo
o en la repartición recaudadora complementar la ley en aspectos secundarios,
siempre que se mantenga el espíritu de las normas dictadas por el Congreso. En
el Art. 86 inciso 2°, se atribuye al Poder Ejecutivo la facultad de expedir
"las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de
las leyes de la Nación,
cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias"
Inconstitucionalidad de la retroactividad del impuesto y de
las exenciones. Se entiende este principio como lógica consecuencia del
propósito fundamental de la legalidad, esto es que los hombre en el ejercicio
de su libre actividad económica se ajusten a un marco que les garantice las
reglas del juego.
Las obligaciones impositivas nacidas por ley no pueden ser
derogadas por acuerdo de partes por las cuales uno se haga cargo del impuesto
del otro.
Principio de
igualdad
El origen clásico de este principio se identifica con el
principio de la capacidad contributiva.
En nuestra Constitución el Art. 16 dispone que la igualdad
es la base del impuesto y de las cargas públicas.
En los países europeos, habitualmente, se considera al
principio de igualdad como una mera enunciación de principios, no como una
norma imperativa que obligue a los legisladores a un comportamiento
determinado, o limite el ejercicio del poder fiscal.
En nuestro país ha ocurrido lo contrario. El principio de
igualdad ha sido interpretado como un verdadero límite al poder fiscal y a su
ejecución por parte del Poder Legislativo con la consecuencia que si éste lo
viola, el Poder Judicial puede invalidar la ley que infrinja este principio.
Significado de la
igualdad
En todo el desarrollo de nuestra jurisprudencia y de nuestra
doctrina no hallamos una definición precisa y sí encontramos una serie de
fallos a través de los cuales se va elaborando, mediante ejemplos o
especificaciones, el criterio de la igualdad.
El principio de igualdad no significa simplemente igualdad
ante la ley, es decir, que la ley se aplica de igual manera a todo el mundo.
El principio va mucho más allá, La ley misma debe dar un
tratamiento igual y tiene que respetar las igualdades en materia de cargas
tributarias, o sea, que los legisladores son quienes deben cuidar de que se les
dé un tratamiento igualitario a los contribuyentes. Por consiguiente, el
principio de igualdad es un límite para el Poder Legislativo.
No existe, pues, un criterio objetivo suministrado por la
ciencia de las finanzas que pueda ser utilizado para la interpretación del
principio de igualdad constitucional.
En la cuanto al significado que la jurisprudencia ha
atribuido al principio de igualdad se puede afirmar que un impuesto es igual a
otro cuando el Poder Judicial participa de la misma conciencia jurídico-social
y política del legislador.
En este caso, los distingos que hace el legislador, fundados
en diferentes capacidades tributarias, concuerdan con las apreciaciones del
Poder Judicial y, por lo tanto, los impuestos resultan iguales. Si, en cambio,
el Poder Judicial no comparte las opiniones y los propósitos políti8cos de las
medidas fiscales adoptadas por el legislador, si no hay punto de contacto en
las apreciaciones políticas de uno y otro, entonces el Poder Judicial considera
que los distingos hechos por el legislador no se ajustan a criterios racionales
de tributación y, por consiguiente, los impuestos son desiguales.
Evolución de la
jurisprudencia
Los impuestos reales son desiguales porque no tienen en
cuenta la situación personal del contribuyente, y lo son doblemente cuando son
progresivos, porque establecen una progresión sin tener en cuenta la situación
del contribuyente que no posee riqueza en el territorio pero que la posee en
otra jurisdicción.
En resumen: la evolución de la jurisprudencia ha establecido
la posibilidad de la formación de distingos y categorías de contribuyentes,
siempre que dichos distingos y categorías sean razonables o estén en relación
lógica con los deberes de tributar, por consiguiente, los impuestos deben ser
iguales en igualdad de capacidad contributiva; la capacidad contributiva es una
apreciación o valoración del legislador, en virtud de los fines y propósitos de
la tributación.
Se llega, pues, a la conclusión que los impuestos son
iguales cuando las apreciaciones político-sociales del legislador coinciden con
las del Poder Judicial y son desiguales cuando no coinciden.
Principio de igualdad
e incentivos
Los incentivos tributarios constituyen disposiciones que
favorecen a categorías o sectores del mundo económico mediante exenciones o
rebajas subsidios, lo que implica una desigualdad y una violación del principio
constitucional correspondiente.
Respecto al principio de igualdad, la crisis es producida
por el choque de las nuevas tareas que la ciencia de las finanzas públicas ha
asignado a la política fiscal con el propósito sito de la redistribución del
ingreso o el del mantenimiento de la plena ocupación y del crecimiento
sostenido de la Renta
nacional o también, en su caso, el de la lucha contra la inflación.
En fallos más recientes, la corte parece identificar el
principio de equidad con el de no confiscatoriedad.
Principio de
equidad
Se encuentra consagrado en forma incidental en el Art. 4° de
la C.N.
juntamente con el principio de equidad ("… las demás contribuciones que
equitativamente y proporcionalmente a la población imponga el Congreso
General…") y en Art. 67 inciso 2° ("…proporcionalmente
iguales…"). El significado de este principio en general ha sido objeto de
diferentes interpretaciones.
En la
Argentina, se interpretó dicho principio como que la
proporcionalidad requerida por la constitución no significa la prohibición de
los impuestos progresivos y que no se exigía una proporción respecto del
número, sino de la riqueza de los habitantes.
Principio de
proporcionalidad
Está consagrado en el Art. 17 de nuestra C.N. en el que la
ley establece la garantía del derecho de propiedad, dice que sólo el Congreso
establece los impuestos a los que hace se referencia en el Art. 4°
En dicho artículo se afirma que nadie puede ser privado de
su propiedad sino en virtud de sentencia fundada en ley y que la confiscación
de bienes queda eliminada del Código Penal.
A juicio del autor, los constituyentes han querido, en
materia impositiva, salvaguardar el derecho de propiedad con una garantía
meramente formal. El derecho de propiedad está a salvo cuando los impuestos
sean aprobados por ley del Congreso, es decir, el principio de legalidad es la
garantía misma del derecho de propiedad.
Pero con posterioridad, en una larga serie de fallos, la Corte Suprema ha ido
elaborando una doctrina totalmente distinta, en la que la garantía del derecho
de propiedad deja de ser simplemente formal para convertirse en verdaderamente
sustancial.
Es así como se revela con mayor claridad que la tutela que
el estado hace de la propiedad privada no se reduce sólo a una garantía formal,
sino que quiere tutelar el derecho de propiedad, inclusive en su contenido útil
o económico. Es así que la Corte
manifiesta que no se puede admitir que por la vía del impuesto el poder público
o el Poder Legislativo venga a privar a los ciudadanos del derecho de
propiedad. Fundándose en el principio que los impuestos no pueden ser
confiscatorios, no hay en el sentido que se respete la garantía formal de
legalidad, sino que se quite al derecho de propiedad su contenido.
El impuesto a la transmisión gratuita de bienes derogado en la Argentina en 1973, ha sido uno de los
campos más amplios y fecundos de aplicación de este principio. Se trata de un
gravamen sobre la sustancia patrimonial de los herederos que afecta
directamente a la propiedad, en el sentido que el impuesto recae sobre el
patrimonio y que en virtud de los principios del Código Civil, los herederos y
legatarios son propietarios de los bienes de la sucesión desde el mismo momento
de la muerte del causante.
El problema era aplicar el principio ya sentado respecto a
que no puede ser lícito el poder fiscal ejercido por el Congreso para vaciar de
contenido el derecho de propiedad.
En alguno de los primeros fallos se consideró que era
confiscatorio un impuesto del 15% y luego del 20%. Durante mucho tiempo se
estableció que el impuesto era confiscatorio cuando absorbía más del 33% del
haber hereditario.
El impuesto a la transmisión gratuita de bienes ha quedado
en la Argentina
como una simple reliquia histórica, puesto que la reforma del sistema
tributario nacional y provincial ha eliminado totalmente dicho gravamen, a
partir del año 1973, inclusive.
Con respecto al impuesto inmobiliario, es confiscatorio
cuando llega a absorber reiteradamente un porcentaje importante de la renta
anual del inmueble, es decir, más del 33%. El índice de imposición no se mide
sobre el capital sino sobre la renta, la Corte adopta el criterio del 33% pero su doctrina
hace una especificación muy interesante y digna de meditación; no es el 33% del
valor real del inmueble, cualquiera sea, sino de la renta del inmueble.
Por consiguiente, el impuesto no se considera confiscatorio
en los casos de inmuebles no explotados, donde implícitamente la Corte afirma que cargue el
propietario con la consecuencia del hecho de no explotar la propiedad o no
explotaría en forma racional y adecuada.
Se entra así en un terreno donde el criterio de la
confiscatoriedad es relativo y se transforma en una mera cuestión de hecho, o
sea, saber si existe o no una explotación racional. Finalmente, la Corte dice que cualquiera
sea el fin del legislador, si en el caso concreto se llega a absorber más del
33% de la renta por un cierto número de años, el impuesto es confiscatorio.
En el caso del gravamen a los consumos, la corte ha afirmado
que los impuestos que gravan las mercaderías, si se trata de bienes de consumo,
no son impuestos confiscatorios, porque la confiscatoriedad sólo se aplica
cuando se afecta el capital o la renta de la persona, y un impuesto muy elevado
sobre un artículo de consumo por un impuesto interno no resultan
confiscatorios.
Algunos impuestos de carácter extraordinario creados bajo la
legislación de emergencia del gobierno revolucionario, designados con el nombre
de recargos sobre determinados artículos, tienen antecedentes jurisprudenciales
que indican que, por muy cuantiosos que sean esos recargos, siendo aplicados a
artículos de consumo sin incidencia sobre la propiedad, o la renta, no dan
motivo al amparo del derecho de propiedad.
Principio de no
confiscatoriedad
La Corte
ampara la garantía establecida en el artículo 14 de la Constitución, en el
sentido que condena por inconstitucionales todos los impuestos que en alguna
forma impidan, menoscaben o prohíban el ejercicio de industrias, comercios o
trabajos lícitos y amparados por la Constitución.
Esto significaría que es del arbitrio del legislador fijar
impuestos que puedan prohibir o restringir ciertas actividades, cuando sean de
las que, por su naturaleza, puedan ser restringidas o prohibidas. Lo único que
podría hacerse sería prohibir a través del impuesto algunas actividades de
carácter inmoral o delictuoso, pero para esto existen otros medios.
Imponer gravámenes específicos a las actividades inmorales
con fines restrictivos es algo que se hace comúnmente, y el caso típico es el
del juego.
Prohibición de los impuestos que limitan el libre ejercicio
del derecho de trabajar y ejercer industrias lícitas.
Facultad exclusiva del Congreso para reglar el comercio
internacional e interprovincial.
El Art. 75 inc 13° de la C.N. establece que corresponde en forma exclusiva
al Congreso Nacional reglar el comercio con las demás Naciones y de las
Provincias entre sí. Esta norma impone una importante limitación a la potestad
fiscal de las provincias.
